Wapenexportbeleid; meer woorden, minder beperkingen

uit: VD AMOK nr. 4 2000

Martin Broek en Frank Slijper

Tijdens een parlementair overleg omtrent het Nederlandse wapenexportbeleid in november vorig jaar drongen verscheidene Kamerleden aan op een duidelijke definiëring van het begrip spanningsgebied, dat geldt als criterium bij de besluitvorming rond wapenexporten. Ook maanden parlementariërs de Minister tot meer daadkracht bij het uitbreiden van het bestaande beleid met een nieuw criterium, dat landen die niet aan het VN-wapenregister rapporteren zou moeten uitsluiten van Nederlands wapentuig. Onlangs liet de regering haar huiswerk zien. Het verdient helaas een dikke onvoldoende.

Spanningsgebieden bestaan niet

Enige jaren geleden viel het VVD Kamerlid Van den Doel op dat er "ondanks de tientallen brandhaarden en sluimerende conflicten in de wereld er bijna geen regio is waar Nederland geen strategische goederen en wapens naar toe exporteert". Een scherpe observatie die terecht de toepassing van het zogeheten spanningsgebieden criterium uit de Nederlandse en Europese wapenexportrichtlijnen onderuit haalt. Alleen met betrekking tot het Grote Meren gebied in Afrika heeft Nederland een beleid dat in lijn is met de uitgangspunten van het op papier staande beleid. Het viel meer Kamerleden op dat er iets wringt tussen de uitgangspunten van het beleid en de praktijk van de exporten; reden waarom de Regering verzocht werd dit spanningsgebieden criterium nader toe te lichten. De recent verschenen notitie geeft een weinig verheugend inzicht in de afwegingen die Buitenlandse Zaken maakt alvorens de levering van wapens toe te staan.

Het ministerie weegt af of te leveren materieel gebruikt kan worden voor agressie tegen een ander land of voor het onderstrepen van territoriale aanspraken. Het gaat dus niet om een absoluut verbod van wapenleveranties aan spanningsgebieden: alleen wapens die gebruikt kunnen worden in een potentieel conflict worden niet geleverd. Wie de bewijslast hiervoor levert is niet duidelijk. Buitenlandse Zaken bepaalt dit risico aan de hand van vier criteria.

Allereerst wordt bekeken of het land van bestemming in een gewapend conflict verwikkeld is, dan wel of het uitbreken daarvan waarschijnlijk is. "In het geval het bestemmingsland is betrokken bij een gewapend conflict, zal Nederland in principe een levering (..) ongewenst achten, tenzij sprake is van bondgenootschappelijke verplichtingen en de levering plaats vindt in het kader van het recht op zelfverdediging." Het al danig verwaterde algemene uitgangspunt wordt hier nog verder ontkracht; zelfs landen in oorlog kunnen volgens deze omschrijving nog wapens ontvangen van Nederland. Om uit te maken of het waarschijnlijk is dat een conflict uit zal breken hanteert Buitenlandse Zaken een aantal meetpunten die verdeeld zijn in "negatieve en positieve factoren", waartussen een afweging moet worden gemaakt. "Vanzelfsprekend is het mogelijk dat in concrete gevallen bijkomende, of andere factoren van belang blijken te zijn." Vooral op het punt van de waarschijnlijkheid van een conflict kunnen de meningen nogal uiteenlopen. Het analysekader is in dit verband van groot belang en bepalend voor de uitkomst. Geen enkele organisatie kan zich echter beroepen op een feilloos inzicht in het al dan niet uitbreken van conflicten. Laat staan dat de aard van het conflict en de daarbij gebruikte wapens op voorhand vast zou staan. Reden waarom juist de geringste twijfel zou moeten leiden tot afwijzing van een wapenexportvergunning.

Het begrip �land van eindbestemming� dat hier gehanteerd wordt is bovendien aan zware slijtage onderhevig. Als antwoord op de wapenhandel schandalen rond de eerste en tweede Golfoorlog werd een eindbestemmingsverklaring ingevoerd. Het bleek dat in verschillende gevallen wapens die op papier naar NAVO-bondgenoten Portugal en Griekenland gingen, uiteindelijk in Irak of Iran terechtkwamen. Dit systeem van eindbestemmingsverklaringen staat nu alweer op de helling. In het kader van de Europeanisering van de defensie-industrie neigen de lidstaten er toe de controle over te laten aan het land van eindassemblage. Hiermee is het gevaar ontstaan dat het land met de soepelste toepassing van de EU-gedragscode het beleid gaat bepalen. Lijkt Nederland te gaan steigeren bij een leverantie van Hollandse Signaal, is het eenvoudiger de order via de Franse moeder Thomson te laten lopen. De toch al boterzachte, want niet gesanctioneerde, eindbestemmings maatregel blijkt ook regelmatig geschonden te worden. Turkije leverde bijvoorbeeld tijdens het EU-embargo van vorig jaar Duitse wapens door aan Indonesië. Bahrein bleek onlangs Britse nachtzichtapparatuur en pantservoertuigen voor snelle interventie aan Algerije doorverkocht te hebben. Een niet zo elegante, maar wel handige oplossing, voor een controversiële leveringen.
Als tweede criterium bekijkt Buitenlandse Zaken of het ontvangende land territoriale claims heeft op het buurland en deze in het verleden met (de dreiging van) geweld kracht heeft bijgezet. Ook hier is een verzachtende factor ingebouwd. Aanspraken op elkaars grondgebied tellen minder zwaar wanneer deze zijn "ingebed in een breed en overheersend kader van bilaterale samenwerking, (...) ook al zou in het verleden met geweld zijn gedreigd." Het is voor activisten tegen wapenhandel geen onbekend fenomeen dat de overheid schermt met dit soort contacten, die in het verloop van een politiek proces rond het conflict toch minder betekenden dan in de visie van Buitenlandse Zaken werd gesteld.

Ten derde wordt beoordeeld of het waarschijnlijk is dat de geleverde wapens gezien hun aard ingezet zullen worden in een (eventuele) oorlog. Dit hangt vanzelfsprekend samen met de aard van het conflict en de ontwikkeling daarvan. Wederom een kwestie van analysekader en koffiedik kijken. Daar waar wordt beoordeeld of het waarschijnlijk is of wapensystemen al dan niet ingezet zullen worden in een conflict wordt bovendien geschermd met de begrippen defensieve en offensieve wapensystemen. Een luchtverdedigingssysteem is defensief en aanvalshelikopters zijn offensief, volgens de notitie. Niet alleen wordt hierdoor de terughoudendheid bij levering aan conflictgebieden nog verder verzwakt, maar tevens gebruik gemaakt van een kunstmatig onderscheid. Je kan evengoed stellen dat aanvalshelikopters defensieve taken kunnen hebben en dat luchtverdedigingssystemen essentieel kunnen zijn in een offensieve strategie. Daarnaast is deze omschrijving toegesneden op de wapensystemen van Nederlands belangrijkste wapenfabrikant Signaal. Ook met dit criterium kan men weer alle kanten op.

Ten slotte wordt ingegaan op het criterium dat de regionale stabiliteit niet negatief mag worden beïnvloed. Dit wordt van zoveel kanttekeningen voorzien dat het hele wegingprincipe nutteloos wordt. De staat die de wapens aankoopt moet zich kunnen verdedigen tegen alle omringende landen of een combinatie daarvan, zo wordt gesteld. De kritiek ligt voor de hand. Door een dergelijke visie op het vierde criterium, worden wapenwedlopen mogelijk in de hand gewerkt, maar in ieder geval niet belemmerd. Buitenlandse Zaken is zich hiervan bewust en doet deze kritiek af met de dooddoener dat "hoe ongelukkig een bewapeningsspiraal op zich ook is", het leveren van de "gevraagde verdedigingsmiddelen" een vorm van militair evenwicht en stabiliteit kan zijn. Een uitspraak die gelogenstraft wordt door onderzoek waaruit blijkt dat staten in een potentieel conflictgebied, die veel wapens kopen juist een veel grotere kans hebben in oorlog te raken dan wanneer conflicterende landen niet in een wapenwedloop zijn betrokken.

Het stuk over het spanningsgebiedencriterium laat in alle vier de ijkpunten zoveel interpretatieruimte over, dat de uitvoering sterk af zal hangen van de politieke koers die Buitenlandse Zaken en de Kamerleden voorstaan. De positieve voorbeelden in het slot van de notitie geven dit duidelijk weer. De vergunningstop naar India en Pakistan (beide belangrijke klanten voor Nederlandse wapens) werd van kracht door druk van het Parlement op Buitenlandse Zaken. Terwijl de EU-verklaring over wapenexporten naar het Grote meren gebied (waar Nederland toch al nauwelijks of geen wapens aan leverde) tot stand kwam na inzet van Buitenlandse Zaken. Belangrijk is dat de notitie inzicht biedt in een aantal belangrijke wegingsgronden. Bij afwezigheid van een krachtige oppositie tegen leveranties zal er echter vooralsnog weinig veranderen aan het beleid, waarin het vooral anti-westerse landen en zwakke, arme en instabiele staten zijn die het zonder Nederlandse wapensystemen moeten stellen. Het spanningscriterium is daarom zo goed als overbodig, aangezien veel leveranties aan deze landen wegens andere criteria (mensenrechten en armoede) al verboden zouden moeten worden.

Het begrip 'spanningsgebieden criterium' dekt de lading van het beleid geenszins. Niet de situatie in regio's wordt beoordeeld, maar of landen in gevoelige regio's Nederlandse wapens kunnen krijgen of niet. De hele notitie ademt de sfeer van business as usual uit. De ook hier weer opduikende zinsnede dat terughoudendheid het kenmerk is van het Nederlandse wapenexportbeleid begint zo langzamerhand een meer dan versleten cliché te worden.

F-16's voor de Emiraten?

Niet alleen is het spanningsgebieden criterium verder uitgewerkt er is ook een nieuw criterium toegevoegd aan het Nederlandse wapenexportbeleid. Het regeerakkoord van Paars 2 beloofde al nieuwe accenten in dit beleid. Een van de veranderingen waar het hoog op in zette was de introductie van een nieuw criterium dat landen die weigeren te rapporteren aan het VN-wapenregister zou uitsluiten van Nederlandse wapens. Liefst zou de regering zien dat zo veel mogelijk EU bondgenoten het Nederlandse initiatief zouden volgen, zodat van een krachtig Europees signaal sprake zou zijn. Minister van Buitenlandse Zaken Van Aartsen kreeg helaas weinig bijval van zijn vrienden en dus zat men nogal met het nieuwe criterium in de maag. Vooral Apostolou (PvdA) vond dat de minister zijn regeringsbelofte diende na te komen, ook zonder EU-steun. Eind februari is door de druk van de Kamer aan die eis voldaan. In een brief aan het parlement kondigen Van Aartsen en staatssecretaris Ybema (EZ) het nieuwe criterium aan, maar doen meteen een flinke scheut water bij de wijn. Nederland gaat "rekening houden met de vraag of het land van eindbestemming deelneemt aan het VN-wapenregister" en dat is bepaald minder bindend dan wat aanvankelijk werd beloofd. Een eerste test voor de hardheid van het criterium bood zich kort na de introductie aan. In de militaire pers was het bericht verschenen dat Nederland 20 tweedehands F-16's aan de Verenigde Arabische Emiraten (VAE) aanbood, schijnbaar als trainingsvliegtuig. De VAE is een van de landen in het Midden-Oosten dat niet aan het register z'n wapen aan- en verkopen meldt. In antwoord op Kamervragen van SP-er Van Bommel over de mogelijke deal, antwoordt defensieminister De Grave dat de VAE weliswaar niet rapporteert, maar dat het voor het overige een "betrouwbare partner in de internationale gemeenschap" is. Verder geeft het conflict met Iran over drie eilandjes in de Golf "geen aanleiding tot spanningen (...), die doen vrezen voor een gewapend conflict." Zoals de notitie van Van Aartsen over het spanningsgebieden criterium (zie boven) al deed vermoeden, is de regering niet snel bezorgd over het mogelijk uitbreken van een conflict. Tussen Iran en de VAE botert het echter allerminst. De problemen concentreren zich vooral rond het eiland Abu Musa, dat de VAE claimt, maar door Iran wordt bezet. Het is daarom onbegrijpelijk dat Nederland een eventuele confrontatie bagatelliseert.

Als uitsmijter merkt De Grave op dat de VAE "geen democratie in de westerse zin des woords" kennen. "Zo is het verboden om politieke partijen en vakbonden op te richten en is de vrijheid van meningsuiting beperkt. De vraag of een land een democratie in de westerse zin is, vormt echter geen apart criterium". "Alles afwegende" zal de regering een eventuele vergunningaanvraag daarom positief beoordelen. Het nieuwe criterium over het VN-wapenregister is in zijn huidige vorm daarom een lachertje.

Overigens is Duitsland op papier ook nog altijd in de race om de VAE tweedehands Alpha-Jet trainings jachtbommenwerpers te verkopen. Grote weerstand in de Bundestag, waar wapenleveranties aan het Midden-Oosten altijd omstreden zijn, heeft dusdanige vertragingen opgeleverd dat de Emiraten hun hoop nu (mede) op Nederland hebben gevestigd. Nederlandse wapenhandel in 1999

Naast alle treurnis zijn er ook positieve ontwikkelingen te melden. Zo wordt al weer sinds enige jaren wat meer openheid gegeven over de landen die Nederlandse wapens afnemen. In de jaren negentig waren de Verenigde Arabische Emiraten, Oostenrijk, Zuid-Korea, India, Egypte, Taiwan, Qatar, Indonesië, Chili en Zweden, buiten de NAVO, de tien belangrijkste afnemers van Nederlandse wapens. Voorwaar een respectabel rijtje als je denkt aan de mensenrechten en spanningsgebieden. Voor leveringen aan NAVO-landen bestaan alleen cijfers vanaf 1997. Daaruit blijkt dat, in volgorde van grootte, de VS, Duitsland, Turkije, Groot-Brittannië en Griekenland sindsdien ieder voor meer dan 100 miljoen gulden aan Nederlandse wapens kochten. Heel veel zegt dit overigens niet. Vooral Duitsland en de Verenigde Staten nemen hier veel onderdelen af voor wapensystemen die vervolgens worden geleverd aan andere klanten. De Nederlandse wapenindustrie fabriceert bijvoorbeeld delen van F-16s, Apache gevechtshelikopters en Leopard tanks.

Niet alle aanvragen voor exportvergunningen worden door de Nederlandse overheid gehonoreerd. Nederland is een van de weinige landen binnen de Europese Unie dat een overzicht publiceert van geweigerde vergunningen. Niet tot ieders genoegen. Zo stelt het Britse ministerie van Buitenlandse Zaken: "De Nederlandse regering moet zelf beslissen welke mate van transparantie hen past. Niettemin stelt de Gedragscode duidelijk dat �lidstaten berichten van geweigerde vergunningen en consultaties geheim houden�." In 1999 weigerde de Nederlandse overheid vergunningen aan Honduras, Colombia, Egypte (3), Israël (3) en Turkije (4), allemaal voor (onderdelen van) munitie en handvuurwapens en in het geval van Turkije onderdelen voor pantservoertuigen. In een niet nader genoemd geval heeft een andere lidstaat van de EU de levering overgenomen die het Ministerie van Buitenlandse Zaken het jaar ervoor had tegengehouden. Hoogstwaarschijnlijk is het Frankrijk geweest dat geen bezwaren zag in het leveren van periscopen voor Turkse pantservoertuigen, daar waar Nederland die order tegenhield. Ondanks alle mooie woorden zit er dus nog altijd niet veel eenheid in het Europese wapenexportbeleid. Hoewel Nederland wapenhandel met India en Pakistan nog altijd niet toestaat, hebben de Britten eerder dit jaar hun exportstop opgeheven. Het jaren oude EU embargo tegen China is zo ruim gedefinieerd dat ieder land naar eigen goeddunken de grenzen ervan bepaalt. Voor Nederland betekent de Europese regelgeving, die wordt gedomineerd door grote wapenexporteurs als Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland, voornamelijk een uitholling van het nationale beleid. Daarnaast vergroot de Europeaniserende defensie-industrie de druk op een soepel Europees beleid.

Vanwege Benelux afspraken zijn België en Luxemburg van de Nederlandse rapportage uitgesloten. In deze leemte is sinds kort gedeeltelijk voorzien, omdat België in haar jaarrapport weergeeft voor welke waarde het wapens in het buitenland (waaronder Nederland) heeft gekocht. Voor 1999 was dit overigens geen schokkend cijfer: drie miljoen gulden. Deze weergave van importcijfers is een waardevolle bijdrage aan het Belgische rapport. Bovendien bevat hun rapportage ook andere informatie die in Nederland ontbreekt, namelijk voor welk bedrag per categorie wapensystemen naar welk land is geëxporteerd. Hiermee ontstaat een veel beter inzicht in de wapenstromen, waardoor orders veel beter zijn te beoordelen. In Nederland blijft nog altijd onduidelijk wat welk land nu gekocht heeft; alleen vertrouwelijk mogen parlementariërs hier antwoord op krijgen. Het Nederlandse rapport kan dus nog aanzienlijk verbeteren.

De tien belangrijkste
Nederlandse wapenafnemers in 1999

Diverse NAVO-landen * 121,8
Duitsland 178,2
VS 119,3
Indonesië 81,5
Engeland 74,2
Turkije 38,4
Canada 37,5
Taiwan 18,8
Griekenland 18,4
Frankrijk 11,3
Totaal alle landen 807,3 miljoen
* Dit betreft 'bulk' exportvergunningen voor wapens die voor meerdere
NAVO-landen (m.u.v. Turkije en Griekenland) zijn toegestaan.